[흑백 민주주의⑤]레비츠키 “민주주의 지키려면, 정치인들이 지지기반에 맞설 줄도 알아야”
조문희 기자 [email protected]
“트럼프에게 4년의 시간만이 주어졌던 것은 민주주의자로서 다행이었다.” 스티븐 레비츠키 교수가 경향신문과의 인터뷰에서 한 말이다. 레비츠키는 미국 하버드대에서 민주주의와 권위주의, 국가 간 정당·정치제도의 차이를 연구하는 정치학자다. 트럼프 당선 직후인 2016년 12월16일 ‘트럼프는 민주주의에 위협이 되는가’라는 제목의 칼럼을 뉴욕타임스에 기고해 화제가 됐다. 이 칼럼을 기초로 동료 학자 대니얼 지블렛과 저술한 <어떻게 민주주의는 무너지는가>는 한국에도 번역돼 베스트셀러가 됐다.
레비츠키가 보는 민주주의는 언제나 무너질 수 있는 약한 체제다. 권위주의자가 힘을 가지면 민주적 체제는 공격 받는다. 그렇다고 누군가를 선출 과정에서 배제하는 건 민주주의 정신에 반한다. 선출될 권리는 보장하되, 반민주적 인물은 걸러낼 필요가 있다. 하지만 미국에서 유권자들은 양극화됐고, 정치인들은 민주주의에 반하는 극단적 목소리를 걸러내긴커녕 정당의 지지기반으로 이용한다. 지난달 21일 화상회의 플랫폼에서 레비츠키와 만났다. 다음은 일문일답.
-책에서 “민주주의는 투표장에서 죽는다”는 표현을 썼다. 통상 선거는 ‘민주주의의 꽃’이라 하지 않나.
“예전엔 군사 쿠데타가 민주주의를 뒤엎었다. 이집트, 태국에서 쿠데타가 일어나긴 했지만, 오늘날 대부분 국가에서는 선출된 지도자가 민주주의를 붕괴시킨다. 선출된 총리나 대통령이 무력을 사용하지 않고 합법적인, 혹은 반쯤 합법적인 방식으로 민주주의를 전복시킨다. 국민투표, 개헌을 이용하거나 의회, 법원을 동원한다. 러시아, 베네수엘라, 터키, 필리핀, 헝가리, 폴란드에서 그랬다.”
-미국에서는 어땠나.
“미국도 여러 면에서 비슷한 경로를 따랐다. 미국 시민들은 2016년 자유민주주의의 기본 규칙에 헌신하지 않는 정치 지도자를 선출했다. 프리덤하우스는 미국에 기반한 비정부기구임에도 미국을 칠레나 체코, 코스타리카보다 덜 민주적이며, 크로아티아, 몽골, 파나마와 비슷한 수준이라고 평가한다. 선거제도의 신뢰성이 파괴되고, 국가기관이 무력화됐다. 연방수사국(FBI)이나 법무부 같이 중립적이었던 국가기구가 정적을 향한 무기로 사용되는 상황을 겪었다.
민주주의 지지자들에게는 다행스럽게도 트럼프의 시간은 4년이었다. 그런 인물은 더 오래 재임할수록 더 많은 해악을 끼친다. 베네수엘라, 터키에서 민주주의가 허물어지는 데는 십수년이 걸렸다. 헝가리, 폴란드에선 민주주의가 느린 속도로 파괴되고 있다. 민주주의가 서서히 부식되는 것이다. 헝가리의 빅토르 오르반, 러시아의 블라디미르 푸틴, 터키의 정의개발당(AKP)과 에르도안은 20년 안팎 권력을 쥔 채 큰 해악을 미쳤다. 미국의 정치 제도는 상당히 탄탄하고, 야당 역시 구조적·재정적으로 강하다. 경쟁력있는 선거를 치를 수 있다.”
-선출 전 그런 인물을 알아볼 방법이 있나. 트럼프가 명시적으로 민주주의에 반하는 면모를 보이지는 않았던 것 같다.
“잘 관찰하면 권위주의적 요소를 발견할 수 있다. 책에서 ‘잠재적인 독재자를 감별할 수 있는 네 가지 신호’(잠재적 독재자 감별법)를 제시했다. 시민, 언론인, 정치인들에게 선거 전, 입후보 전 정치인의 권위주의적 요소를 보여주기 위한 노력이었다. 그래서 우리는 ‘이 사람 위험하잖아. 뽑으면 안되겠다’라고 말할 수 있었다. 페론, 에르도안, 두테르테, 보우소나르, 트럼프…. 누구에게도 적용되는 기준이다. 이들 대부분은 권력을 갖기 전 권위주의적 경향을 보였다.”
히틀러처럼 쿠데타를 시도했다가 실패하는 등 독재적 징후가 뚜렷한 경우도 있지만, 그렇지 않은 인물은 식별이 쉽지 않다. 레비츠키가 잠재적 독재자 감별법을 제시한 이유다. 그는 말과 행동으로 민주주의 규범을 거부하거나, 정치적 경쟁자의 존재나 가치를 부정하거나, 폭력을 조장 혹은 묵인하거나, 언론의 자유를 포함해 정치적 반대자의 기본권을 억압하려는 행태로 이를 정리한다.
레비츠키는 위험한 인물을 걸러내는 주체로 정당을 꼽는다. 일반 시민이 잠재적 독재자를 지지하는 것과 정당의 공식 지지는 차원이 다른 문제다. 반민주적 인물을 민주적 질서와 가치에 헌신하는 ‘정상적인’ 정치인으로 보이게 하기 때문이다. 레비츠키는 당이 선거기간 공천 배제 등 방법으로 극단주의자를 고립시켜야 한다고 본다. 평소엔 조직 기반으로 극단주의자를 들이지 않으려 노력해야 한다고 지적한다. 내각 구성 등 현실적 이유로 유혹이 있을지언정 반민주적인 정당·후보자와 손을 잡아선 안된다. 입장이 다른 정당이라도 협력해 반민주주의 세력과 싸울 수 있다. 레비츠키는 미국 기성 정당이 이런 ‘문지기’ 역할을 충실히 수행했다고 말한다. 2016년까지는 말이다.
-정당이 제역할을 하지 못한 이유는 무엇이라고 보나.
“정당은 지난 50년간 미디어, 이익집단, 노조, 기업, 등 기구들과 함께 약화됐다. 전세계적 현상이다. 정당 내 민주주의를 강화하는 움직임, 정치 지도자의 힘을 약화하고 유권자와 활동가의 힘을 강화하는 예비선거 등이 한 요인이다. 그러나 무엇보다 인터넷과 소셜 미디어의 발흥이 가장 중요한 요인이 아닐까 한다. 정보를 얻기 위해 기존의 제도들을 우회하고, 제도 바깥에서 자금을 모으고, 정당 바깥에서 유권자들에게 호소할 수 있게 됐다. 1960~70년대 미국, 유럽을 돌아보자. 그때 제도권 바깥에서 출마하려는 후보자들은 사실상 황야에 있는 것과 같았다. 자원, 미디어, 유권자에게 접근할 수 없었다. 지금은 그렇지 않다. 개별 정치인, 개별 정치 결사체, 기성 정당 내의 정치적 기구들 사이 역학 구도가 변했다. 이제 정치인들은 기성 제도들을 신경쓰지 않고 유권자에게 호소할 수 있다.”
-대선 후 트럼프는 선거 불신을 표명했다. 정치인이 아닌 지지자, 일반 시민도 개표 결과를 의심하고 음모론을 내놓는다.
“위험한 일이다. 수십년 전을 돌아보면 절대다수의 미국인들은 선거과정을 믿었고, 믿어야 했다. 선거에 심각한 부정이 없었기 때문이다. 선거제도가 완벽하진 않았지만, 사기로 얼룩진 적도 없다. 지금 문제는 우리가 매우 양극화됐다는 점이다. 트럼프는 대단히 효과적으로 포퓰리즘을 전개해 미국에서 35% 정도의 지지층을 확보했다. 트럼프가 ‘선거를 도둑맞았다’고 말하자 지지자들은 그대로 믿었다. 여론조사 결과 75%의 공화당원, 80%의 트럼프 지지자들이 선거를 도둑맞았다고 믿는다. 이는 꽤 많은 미국 유권자들이 조 바이든은 정당한 대통령이 아니라고, 우리 선거제도가 민주적이지 않다고 믿는다는 뜻이다.”
-기성 언론의 비판 보도를 ‘가짜뉴스’라 매도하기도 한다.
“‘가짜 뉴스’ 같은 용어를 쓰는 건 정치적 전략이다. 그건 마치 남미에서 ‘너 공산주의자 싫어하지’ 하면서 사람들을 골라내는 것과 같다. 문제는 많은 사람들이 양극단적인 견해를 갖고 있을 때 이것이 효과를 보인다는 점이다. 트럼프 역시 미국인의 30~35%가 ‘뉴욕타임스가 거짓말한다’고 믿고 있기에 그렇게 할 수 있었다. 기성 언론에 대한 불신의 정도가 높아졌다. 마치 기성 정당과 정치인이 불신받는 것과 비슷한 수준이다. 사회가 양극화되고 기성제도가 약해진 결과다.”
양극화는 레비츠키가 꼽는 현대 민주주의의 위험 요소다. 그는 민주주의가 제도화된 정당들 간의 경쟁으로 정권 교체가 이뤄지는 체제라고 본다. 한 집단이 권력을 가졌다고 상대를 멸절시키면 경쟁은 불가능해진다. 그래서 레비츠키는 민주주의를 지키기 위해선 ‘상호 관용’과 ‘제도적 자제’가 중요하다고 썼다. 관용은 정치적 상대의 주장에 동의하지 않더라도 ‘적’이 아닌 ‘경쟁자’로서 의견을 존중하는 태도다. 자제는 집권 세력이 권력을 절제할 줄 알아야 한다는 의미다. 두 규범은 상호작용한다. 상대를 적으로 본다면 선거에서 이기기 위해 온갖 수단을 동원해 상대를 제거하려 든다.
문제는 양극화된 현실에서 관용과 자제가 쉽사리 무너진다는 것이다. 레비츠키는 인터뷰에서 책에서 밝힌 입장을 바꿔, 명시적 규정이 중요한 때도 있다고 말했다.
-양극화의 원인은 무엇인가.
“유권자가 정당을 양극화했는지, 아니면 정치 지도자들이 이러한 현상을 추동했는지에 대해 정치학자들 사이에도 논쟁이 있다. 나는 ‘상향식’이라고 생각한다. 적어도 미국에서는 극단화된 지지층이 공화당을 극우로 몰고갔다고 본다.
다만 민주주의가 위기에 빠졌을 때 지도자들이 제도, 지지자의 행동을 변화시키기 위해 할 수 있는 일도 있다고 생각한다. 때로 정치인은 민주주의를 지키기 위해 지지기반에 맞서 싸우고, 위험을 감수하고, 희생해야 한다. 2016년 공화당 지도부가 ‘힐러리 클린턴을 좋아하지도, 그의 의견에 동의하지도 않습니다. 하지만 트럼프는 위험천만한 선동가입니다. 우리의 지지자들이 클린턴에게 투표하라고 호소합니다’라고 말했으면 어떨까. 공화당 유권자 일부가 클린턴에게 투표해 클린턴이 이겼을 것이다. 물론 그랬다면 공화당원으로서의 경력이 희생됐을 것이다. 하지만 트럼프주의는 피할 수 있었다. 우리의 민주주의와 수많은 생명을 구할 수 있었다. 팬데믹과 그에 대한 정부의 대처방식을 볼 때, 나는 그렇게 했어야 한다고 본다.”
-정당 간 대립도 심각한 것 같다. 정부나 집권당의 정책에 야당이 사사건건 반대하는 현상(비토크라시)이 여러 나라에서 나타났다.
“극단적인 양극화 상황에서는 견제와 균형, 삼권 분립의 원리 같은 것이 제대로 작동하지 않는다. 미국식 견제와 균형의 시스템은 정당에 대한 고려 없이 디자인됐다. 미국 시스템은 정당들이 다원적이고 느슨하고 실용적이며 이념적이지 않기 때문에 200년간 작동했다. 그래서 합의 아래 일할 수 있었다. 반면 남미에서는 시스템이 제대로 작동되지 않는 현상이 자주 나타났다.
미국의 극단적인 양극화는 현재 출구가 없다. 한국에서도 비슷한 일이 벌어지고 있다고 들었다. 한 정당이 모든 제도적 기구를 장악하면 거버넌스가 작동하겠지만, 그 역시 위험한 일이다. 집권당이 너무 많은 권력을 가진다는 뜻 아닌가. 특히 한국, 미국처럼 대통령제를 채택한 국가에서 양극화 문제는 더 심각하다. 양극화로 다수세력을 차지하려는 경향이 강해진다면 견제와 균형이 무너진다.”
-유권자들의 이념적 양극화에 맞서 정치인들이 할 역할이 있나.
“유권자들이 양극화되고 있음을 정치인들은 감지한다. 그들에게 호소한다. 양방향에서 상호작용이 이뤄지는 것이다. 정치인들은 다른 정치인들과 경쟁하면서 극단화되고, 극단적인 이데올로기를 받아들이고, 심지어 유권자들을 충동할 수 있다. 1990년대 공화당에서 뉴트 깅그리치는 현대적 극단주의의 아버지였다. 깅그리치가 극단주의를 발명하진 않았지만, 공화당 지지기반이 극단화되고 있음을 영리하게 알아채고 이러한 극단화를 부추기는 아이디어들을 개발했다. 극단화를 강화시킨 것이다. 정치인들은 수동적으로 표를 얻지 않는다. 그들은 유권자를 변화시킨다.”
-책에서 ‘제도적 자제’를 강조했다.
“미국 헌법은 매우 한정적인 내용의 문서다. 딱 4쪽이며, 많은 내용을 담고 있지 않다. 헌법에 명시되지 않은 것들이 많다. 1951년까지 대통령 재선에 대한 내용은 헌법에 없었다. 차베스처럼 미국 대통령 역시 평생 선출될 수 있었다. 하지만 18세기에 조지 워싱턴이 재선하고 물러난 뒤, 150년간 누구도 삼선에 도전하지 않았다. 시스템이 자제에 기반한 형식적인 제약에 의해 작동한 경우다. 영국의 정치 시스템도 수백년 간 자제에 기반했고, 여전히 그렇게 작동한다.”
-하지만 자제는 정치인 개인의 양심에 크게 좌우되는 것 같다. 법으로 명문화하는 게 낫지 않을까.
“명문화되지 않은 규범과 자제가 무너졌을 때는 분명 법적·제도적 권한을 명확히 할 필요가 있다. 프랭클린 루스벨트가 3선을 마치고 1944년 4선에 성공한 뒤 사망했을 때, 양대 정당은 함께 개헌해 명문화된 규칙을 만들었다. 이제 3선 금지는 명문화된 조항이 됐다. 또 다른 예로, 미국에는 대통령이 자신의 지위를 이용해 사적인 이득을 취하는 것을 막는 법적 규정이 명확하지 않다. 그래도 트럼프 이전엔 걱정할 필요가 없었다. 아이젠하워, 케네디, 닉슨 레이건, 클린턴, 오바마 등 마찬가지였다. 이들을 좋아하거나 싫어할 수는 있지만, 이들 중 누구도 대통령직을 이용해 돈을 벌려고 생각하지 않았다는 건 분명하다. 닉슨처럼 법을 어기는 이는 있었지만 돈을 벌려고 대통령이 된 사람은 없었다. 트럼프는 규칙을 깨트리고 규범을 어겼다. 트럼프 이후 우리는 규칙을 만들어야 한다. 대통령은 ‘대통령직을 이용해 돈을 벌지 못한다’는 규범을 명확히 해야 한다. 규범이 존재하지 않거나 무너졌을 때, 명문화된 규정은 가장 효과적인 대체제다.”
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